De effectiviteit van het begrotingsbeleid

Welk begrotingsbeleid is het meest effectief in het aanzwengelen van de economie, en welke manieren om te saneren zetten de grootste rem op de economie? Nieuw onderzoek neemt de effectiviteit van meer of minder overheidsuitgaven, en van belastingverminderingen dan wel belastingverhogingen op de economie van een land onder de loep. Met een duidelijke les: blind besparen schaadt de economie, belastingen verlagen levert weinig op.

Overheidsinvesteringen zijn het meest effectief om de economie te stimuleren, belastingen verhogen de minst schadelijke manier om te consolideren.

België: nood aan een groeivriendelijke strategie

Met de terugkeer van de federale regering uit haar zomerslaap worden ook de begrotingsonderhandelingen opnieuw hervat. Die beloven opnieuw een moeilijke oefening te worden.  België torst momenteel  het hoogste tekort van de eurozone. Zonder bijkomende maatregelen loopt het  federale tekort volgens de recentste prognoses van het monitoringcomité tegen 2029 verder op tot 5,8 procent van het bruto binnenlands product (bbp). De regering-De Wever heeft daarom al voor de zomervakantie een bijkomende saneringsdoelstelling van minstens 10 miljard euro vooropgesteld.

Bovendien kent België momenteel ook laagste economische groei van de Eurozone. Volgens de Europese Commissie groeide de economie in ons land de afgelopen 12 maanden met slechts 0,5 procent: ongeveer de helft van de groei in de rest van de eurozone (1 procent) en ook ver onder het gemiddelde van de Europese Unie (1,2 procent). Die lage groei vormt een extra probleem voor de begrotingssanering: hoe lager de economische groei, hoe minder snel de belastinginkomsten toenemen en hoe moeilijker het wordt om het begrotingstekort terug te dringen. Tegelijkertijd zullen forse besparingen in een periode van zwakke groei de economische activiteit nog verder afremmen (saneringen halen onherroepelijk geld uit de economie!)  en daarmee opnieuw wegen op de overheidsinkomsten. België dreigt zo in een klassieke ‘catch-22’-situatie terecht te komen: om de begroting te saneren moet worden bespaard, maar als die besparingen de groei verder verzwakken, wordt de begrotingsopgave uiteindelijk alleen maar moeilijker. België zit dus niet alleen met een begrotings-, maar ook met een groeiprobleem, zo besluiten veel commentatoren.

Die situatie confronteert onze beleidsmakers met een dubbele uitdaging: niet alleen moeten ze op zoek naar maatregelen om 10 miljard euro te vinden, maar idealiter ook naar manieren om de economische groei te stimuleren – of toch minstens zo min mogelijk te schaden. Naast het op orde zetten van de begroting is er dus ook nood aan een groeiplan dat de economie structureel kan versterken en de productiviteit kan verhogen. Het werpt de centrale vraag op: wat is, gegeven de precaire Belgische begrotingssituatie én de zwakke economische groei, de meest efficiënte strategie om tegelijk de overheidsfinanciën te saneren en de economische groei te versterken?’

Een deel van de meerderheid pleit in dat verband steeds explicieter voor wat men een vorm van budgettaire “schoktherapie” zou kunnen noemen: een stevige inkrimping van de overheid, het fors afbouwen van de uitgaven en het verlagen van de belastingen. De achterliggende veronderstelling daarbij is even eenvoudig als simplistisch: ‘minder overheidsuitgaven’ moet de begroting saneren, ‘lagere belastingen’ zal de private sector meer ruimte en vrijheid geven om te investeren, te ondernemen en te werken. De daaruit voortvloeiende hogere economische groei zal vervolgens de belastingbasis verbreden en via de befaamde “terugverdieneffecten” de oorspronkelijke inkomstenderving meer dan teniet doen. Of zoals minister van Financiën Jan Jambon (N-VA) het vorig jaar in aanloop naar de begrotingsgesprekken nog verwoordde: “de federale regering kan geld verdienen door de lasten te verlagen.” De overtuiging dat België vooral door minder overheid en lagere lasten opnieuw groei kan creëren komt  zo steeds centraler te staan te in het beleidsdebat.

Achter die benadering schuilt echter een bedenkelijke macro-economische veronderstelling: dat lagere belastingen de private activiteit voldoende stimuleren om het verlies aan overheidsvraag te compenseren — en de economie zichzelf door de vrijgekomen private dynamiek meer dan herstelt. Twee recent verschenen onderzoeken plaatsen echter grote vraagtekens bij die veronderstelling.

Welk begrotingsbeleid stimuleert de economie op de meest effectieve wijze?

De eerste studie, Aggregate Tax and Spending Multipliers in a Monetary Union van Gökhan Ider en Malte Rieth, verbonden aan het gerenommeerde Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlijn, werpt de pertinente vraag op wat de meest efficiënte manier is om de economie te stimuleren: een verhoging van de publieke uitgaven, of een verlaging van de belastingen? Als de regering van een EU-lidstaat één euro extra uitgeeft of één euro minder belasting int om de economie te stimuleren, hoeveel extra economische activiteit levert dat dan op?

Dat ‘rendement’ — ook gekend als de fiscale multiplicator — bepaalt in belangrijke mate hoe doeltreffend begrotingsbeleid is als stimulans. De fiscale multiplicator is een graadmeter voor de efficiëntie van de genomen begrotingsmaatregelen: het meet in welke mate de nationale productie toeneemt of afneemt wanneer de overheid de uitgaven met één euro verhoogt of de belastingen met één euro verlaagt. Kort samengevat: als de multiplicator groter is dan 1, leidt 1 euro extra overheidsuitgaven tot meer dan 1 euro extra economische groei (bbp). Er ontstaat op dat moment een ‘sneeuwbaleffect’ waarbij de oorspronkelijke gespendeerde euro langs meerdere handen in de economie passeert en zo de economische activiteit en nationale productie aanvuurt, en tot meer welvaart leidt dan enkel die ene extra euro. Als de multiplicator echter kleiner is dan 1, is het effect op de economie juist beperkt en zal het bbp met minder toenemen dan de oorspronkelijke uitgave.

De auteurs merken daarbij op dat de vraag naar fiscale efficiëntie des te relevanter is in een muntunie als de Eurozone, waar landen geen eigen monetair beleid of wisselkoers meer hebben om schokken op te vangen: begrotingsbeleid moet dan een groter deel van het werk doen. Anderzijds schept die uitzonderlijke architectuur ook opportuniteiten, zo stellen de auteurs: in een autonome economie zou een nationale fiscale stimulans sneller kunnen leiden tot een stijging van de inflatiegraad waarop de nationale centrale bank hoogstwaarschijnlijk  zou reageren met een renteverhoging om de groei en inflatie te smoren. In de Eurozone, daarentegen, bepaalt de Europese Centrale Bank (ECB) de rente voor de hele muntunie waardoor een nationale stimulans in één lidstaat minder snel aanleiding zal geven tot die ‘monetaire tegenwind’.

Concreet maken de auteurs gebruik van een theoretisch model én een empirische analyse van 12 Eurolanden (waaronder België) om de macro-economische effecten van vier verschillende begrotingsinstrumenten te onderzoeken: (1) een verhoging van de overheidsinvesteringen; (2) een verhoging van de overheidsconsumptie; (3) een verlaging van de  consumptiebelastingen; en (4) een verlaging van de inkomstenbelastingen. Zij komen tot het besluit dat er een fundamentele hiërarchie bestaat in de effectiviteit van de gehanteerde instrumenten in het stimuleren van de economische activiteit.

Zowel empirisch als theoretisch stellen de onderzoekers vast dat het multiplicatoreffect voor overheidsinvesteringen en -consumptie in absolute termen tussen de 1 en 1,5 ligt (met een empirisch vastgestelde piekwaarde van 1,4 voor overheidsinvesteringen en 1,3 voor overheidsconsumptie), terwijl het multiplicatoreffect van een consumptie- of inkomstenbelastingverlaging een pak lager ligt, namelijk tussen de 0 en 0,5 (met een empirisch vastgestelde piekwaarde van 0,4 voor inkomstenbelastingverlaging en 0,3 voor een BTW-verlaging). In mensentaal samengevat: een euro extra overheidsuitgaven genereert aanzienlijk méér economische activiteit dan een euro niet-geïnde belastinginkomsten.

Een euro begrotingssteun levert dus niet altijd eenzelfde economische rendement op: terwijl elke euro aan extra overheidsuitgaven meer dan een euro aan economische groei genereert, is de impact van een belastingverlaging op de reële economische activiteit eerder verwaarloosbaar. Elke euro niet geïnde belastinginkomsten genereert op zijn piek slechts 40 of 30 eurocent aan ‘return’. Lastenverlagingen fungeren dus als dure en eerder zwakke groei-hefboom: de veronderstelling dat lagere belastingen ‘zichzelf terugbetalen’ via hogere groei wordt simpelweg tegengesproken door de data. Overheidsinvesteringen en -consumptie zijn daarentegen wél krachtige groeihefbomen die zichzelf terugverdienen.

Overheidsinvesteringen onderscheiden zich bovendien door hun duurzaam en persistent karakter. Waar de effectiviteit van overheidsconsumptie na verloop van tijd afneemt, blijven investeringen ook na vier jaar een significante groeimotor. Het gunstige effect van een lastenverlaging is daarentegen veel kortstondiger: na een verlaging van de inkomstenbelasting kent de multiplicator een piek van 0,4 in het eerste jaar, maar zakt in het tweede  jaar al terug naar het voorgaande trendniveau, terwijl bij een verlaging van de consumptiebelasting het effect zelfs na drie kwartalen al helemaal verdwenen is (voor een overzicht, zie tabel infra).

De reden? Bij hogere overheidsuitgaven ontstaat een brede economische expansie: private consumptie wordt aangewakkerd; de private vraag neemt toe; de werkgelegenheid stijgt; lonen stijgen; en zowel publieke en private consumptie als investeringen versterken elkaar. Dat is belangrijk omdat het een hardnekkige intuïtie of mythe corrigeert, namelijk dat elke euro die de overheid uitgeeft noodzakelijkerwijs een euro is die de private sector niet kan uitgeven, of dat publieke en private middelen elkaar onherroepelijk ‘verdringen’. In realiteit werkt het net omgekeerd: extra publieke uitgaven creëren bijkomende vraag, waardoor ondernemingen meer produceren, meer werknemers inzetten en zelf ook meer investeren. In tegenstelling tot crowding-out is er net sprake van een crowding-in-effect: publieke en private investeringen zijn complementair, niet concurrentieel.

Bij publieke investeringen komt daar nog een tweede gunstig effect bij: extra infrastructuur en extra publiek kapitaal vergroot op middellange termijn de potentiële productiecapaciteit van de economie, waardoor ze naast een vraagversterkend, ook een aanbodversterkend effect hebben. Dat verklaart ook waarom het investeringseffect langer blijft doorwerken.

Die gunstige dynamiek is grotendeels afwezig bij een lastenverlaging. Een belastingverlaging verhoogt op korte termijn wel het beschikbare inkomen van consumenten en verlaagt de kosten voor ondernemingen, maar leidt niet tot een evenredige toename van de bestedingen. Een aanzienlijk deel van het bijkomende beschikbare inkomen zal immers gespaard worden, aangewend worden om bestaande schulden af te bouwen, of besteed worden aan goederen geproduceerd in het buitenland (importlek) — waardoor een lastenverlaging over het algemeen tot een veel beperktere toename van de binnenlandse vraag en economische activiteit leidt.

Tussen de verschillende begrotingsinstrumenten bestaat dus een opvallende asymmetrie: overheidsuitgaven zijn veruit superieur in het generen van extra economische groei. Zo levert de studie een niet mis te verstane boodschap op voor Belgische en Europese beleidsmakers: overheidsbestedingen zijn een aanzienlijk krachtigere groeihefboom dan belastingverlagingen. Wil men de groei aanwakkeren, dan is begrotingsbeleid via de uitgavenkant veruit superieur aan interventies via de inkomstenkant. De veronderstelling dat de negatieve effecten van overheidsbesparingen of bezuinigingen via lagere belastingen kunnen gecompenseerd worden, wordt volkomen onderuit gehaald.

Kunnen we de overheidsfinanciën ‘groeivriendelijk’ saneren?

De tweede studie, To Tax or To Ax? Marginal Tax and Spending Multipliers in Consolidations van Roberto Perotti and Luca Sala, stelt de macro-economische effecten van begrotingsconsolidaties centraal en stelt daarbij de vraag wat de minst schadelijke manier is om te saneren: door te snijden in staatsuitgaven of door de belastingen te verhogen. Het onderzoek keert de bovengenoemde vraag dus om en onderzoekt niet hoe men zo efficiënt mogelijk de economie kan stimuleren, maar wel hoe men zo groeivriendelijk mogelijk kan bezuinigen. Het meet daartoe hoeveel bbp-verlies een fiscale consolidatie per euro veroorzaakt, afhankelijk van of ze via bestedingsverlagingen dan wel belastingverhogingen gebeurt. De kernvraag hier is dus welke vorm van besparen het meest op de groei weegt: besparen op publieke uitgaven, of door het verhogen van belastingen?

Ook hier speelt de grootte van de budgettaire multiplicator een centrale rol. Het multiplicatoreffect werkt immers ook omgekeerd: als de multiplicator bij besparingen groter is dan 1, leidt één euro minder overheidsuitgaven of één euro extra overheidsbelastingen tot méér dan één euro aan economische minderactiviteit. Er ontstaat dan een omgekeerd ‘sneeuwbaleffect’ waarbij meer dan één euro — de oorspronkelijke budgettaire besparing — aan de economie onttrokken wordt. De economische schade dreigt zodoende groter te zijn dan de boekhoudkundige besparing. Is de multiplicator kleiner dan 1, dan zal de daling van de economisch activiteit kleiner zijn dan het oorspronkelijke budget waarmee de uitgaven beperkt werden of de belastingen verhoogd.

In hun paper analyseerden de auteurs 178 historische consolidatie-episodes in 16 landen (waaronder opnieuw België) in de periode 1978-2020. Ze introduceren ook het concept van de ‘marginale cumulatieve multiplicator’ die het geïsoleerde effect van één fiscaal instrument (bijv. overheidsuitgaven) op het bbp meet, terwijl het andere instrument (bijv. belastingen) constant wordt gehouden en gezuiverd wordt voor conjunctuurschommelingen. Dit is een verbetering t.o.v. de gangbare ‘gemiddelde multiplicator’, die ten onrechte de volledige outputrespons toeschrijft aan één instrument, ook al bewegen de beide begrotingsinstrumenten vaak samen en is er dus sprake van wederzijds beïnvloeding.

Ook hier stellen de onderzoekers vast dat de uitgavenmultiplicator hardnekkig hoog is:  in hun benchmarkmodel schatten zij de marginale uitgavenmultiplicator na twee jaar op ongeveer 1,7. In een uitgebreide gevoeligheidsanalyse daalt deze waarde nooit onder de 1,3 en loopt in sommige scenario’s op tot zelfs 2. Wanneer enkel de Europese cases geselecteerd worden, ligt de uitgavenmultiplicator doorgaans tussen de 1,4 en 1,9. De belastingmultiplicator is daarentegen eerder laag: in het benchmarkmodel ligt hij gewoonlijk rond de 0 en piekt bij een waarde van 0,4. Ook in de robuustheidstests met alternatieve parameters en schattingen wordt deze multiplicator nooit groter dan 1. Zeer terughoudend geformuleerd kan men met zekerheid zeggen dat de uitgavenmultiplicator nooit minder is dan 1,3 en de belastingmultiplicator nooit groter is dan 1.

Wat leert ons dat nu, opnieuw, in mensentaal? Overheidsbezuinigingen wegen veel sterker op de economische activiteit (en zijn dus economisch veel schadelijker) dan belastingverhogingen. Begrotingsconsolidaties die voornamelijk steunen op uitgavenverminderingen veroorzaken per saldo meer bbp-verlies en meer economische krimp dan consolidaties die primair steunen op belastingverhogingen. Hebben belastingverhogingen dan geen effect op de economischer activiteit? Jawel, ook belastingverhogingen remmen de binnenlandse vraag en consumptie, maar dat effect wordt macro-economisch gecompenseerd door het ‘handelskanaal’: de binnenlandse afname in consumptie en investeringen maakt enerzijds dat de import daalt, maar zorgt anderzijds ook dat dat de netto-uitvoer stijgt, zo concluderen de auteurs. Daardoor blijft het netto-effect op het bbp relatief klein. Bij bestedingsverlagingen ontbreekt dit compenserende kanaal grotendeels: de daling van overheidsbestedingen werkt vrijwel rechtstreeks door in het bbp.

Pittig detail is overigens dat beide auteurs verbonden zijn aan  de Italiaanse Bocconi Universiteit in Milaan. Aan diezelfde universiteit werd met vaandeldrager Alberto Alesina ook de intellectuele grondslag geleverd voor de theorie van de ‘expansieve bezuinigingen.’ Die theorie stelde, contra de huidige onderzoeksresultaten, dat overheidsbezuinigingen minder schadelijk zouden zijn voor de groei dan belastingverhogingen en in sommige omstandigheden zelfs expansief of stimulerend konden werken. De kern van de theorie berustte op het idee dat geloofwaardige uitgavenbesparingen het vertrouwen van ondernemers en investeerders konden herstellen, risicopremies konden verlagen en zo de negatieve vraagimpuls van de bezuinigingen konden compenseren of zelfs overtreffen.

Perotti en Sala tonen met hun nieuwe onderzoek echter overtuigend aan dat deze claims berustten op twee methodologische tekortkomingen: het analyseren van ex-ante consolidatieplannen in plaats van feitelijke realisaties, en het schalen van fiscale variabelen naar het actuele (krimpende) bbp in plaats van het stabiele trend-bbp. Zodra deze conjunctuurbias wordt gecorrigeerd, verdwijnt de empirische basis voor expansieve bezuinigingen en blijkt dat direct snijden in de uitgaven wel degelijk een veel zwaardere economische tol eist dan het verhogen van belastingen. Het is dus hoogst ironisch dat de auteurs met dit onderzoek de theorie waar hun onderzoeksinstituut historisch mee geassocieerd wordt, wetenschappelijk weerleggen en helpen begraven.

Conclusie: naar gezonde overheidsfinanciën die de economie versterken?

Beide studies wijzen met hun bevindingen in dezelfde richting: wanneer een overheid de economische groei wil stimuleren of haar begroting wil saneren, dan hebben ingrepen langs de uitgavenzijde (overheidsbestedingen) een aanzienlijk grotere impact op het bbp dan ingrepen langs de belastingzijde. Het gevoerde begrotingsbeleid heeft dus een grote impact: verschillende instrumenten hebben erg uiteenlopende macro-economische uitkomsten.

Zo leert de eerste studie van Ider & Rieth ons dat extra overheidsuitgaven op korte en middellange termijn een veel krachtiger instrument zijn om de economische activiteit te ondersteunen dan belastingverlagingen. De staat geeft bij een belastingverlaging onmiddellijk inkomsten op, maar krijgt daar slechts een beperkte extra economische activiteit voor terug. Belastingverlagingen zijn dus misschien wel politiek populair, maar economisch inefficiënt als stimulans. Bij overheidsuitgaven geldt het omgekeerde: de overheid creëert rechtstreeks extra vraag en krijgt via de hogere economische activiteit een deel van de initiële uitgave terug in de vorm van bijkomende belastinginkomsten. Vooral overheidsinvesteringen blijken een krachtige en vooral duurzame groei-hefboom omdat ze zowel de vraag (op korte termijn) als het economische productiepotentieel (op middellange termijn) verhogen.

De tweede studie van Perotti & Sala keert de vraag om en leert ons dat vanuit groei-oogpunt bezuinigingen op overheidsuitgaven veruit het duurste type besparing zijn. Bezuinigingen doen altijd pijn, leert de paper, maar snijden doet liefst drie keer meer pijn dan belasten. Fors snijden in de overheidsuitgaven — zeker wanneer dat uniform en weinig gericht gebeurt — kost, per bespaarde euro, het meest aan economische groei. Overheidsbezuinigingen zijn dus veel schadelijker voor de economische activiteit dan belastingverhogingen, zo tonen de geschatte multiplicatoren. Daarmee rekent de studie ook af met de nog altijd bijzonder populaire  expansieve bezuinigingstheorie.

Ook de veronderstelling dat lagere belastingen ‘zichzelf terugbetalen’ via hogere groei blijkt geen empirische basis te hebben: de geschatte belastingmultiplicatoren liggen ver onder de drempel die nodig zou zijn opdat een belastingverlaging zichzelf macro-economisch gezien terugverdient. Minder overheid en lagere belastingen blijken geen economische wondermiddelen. Integendeel: fors besparen op  publieke uitgaven én tegelijk de belastingen verlagen is geen groeivriendelijke strategie, maar dreigt net een dubbele rem te zetten op een economie die al slabakt. Het gevaar van een procyclische begrotingssanering loert dan om de hoek: het zou de economische activiteit verder onder druk zetten en de toekomstige belastingbasis verder doen afkalven. Lastenverlagingen financieren met bijkomstige besparingen op overheidsuitgaven is macro-economisch dus zowel contraproductief als uiterst kortzichtig.

Kortom: dé beleidsvraag vandaag zou daarom niet moeten zijn hoe snel en hoe breed er kan gesneden worden, maar wel hoe het Belgische begrotingsprobleem kan worden aangepakt zonder het groeivermogen van de economie op langere termijn verder te verzwakken. Dat vraagt om een strategische samenstelling van de begrotingssanering: bescherm uitgaven met een hoog economisch en maatschappelijk rendement, in het bijzonder publieke investeringen, en zoek besparingen waar de macro-economische schade het kleinst is. Blind besparen is daarom economisch uiterst onverstandig: wat en waar men bespaart, is minstens zo belangrijk als hoeveel men bespaart. Want wie vandaag bespaart op de uitgaven die de economie van morgen sterker maken, riskeert niet alleen de huidige groei te drukken, maar ook de toekomstige draagkracht van de overheidsfinanciën verder te verzwakken.