Waar komt het hoge begrotingstekort vandaan? (I)

Al dertig jaar krijgen we hetzelfde recept voorgeschoteld voor het Belgische begrotingsprobleem. Maar misschien zit het probleem wel ergens anders.

Aan een ritme van ongeveer eens in de vier maanden treedt de premier – ongeacht dewelke, het is een scenario dat zich steeds opnieuw herhaalt – met een naargeestig gezicht de bevolking tegemoet: het zijn zware tijden, België stevent af op het faillissement wanneer de regering niet drastisch ingrijpt, hij hoopt op de verantwoordelijkheidszin van alle partijen.

Vervolgens gebeurt er schijnbaar niets, want enkele maanden later, in de aanloop naar weer een beslissend begrotingsconclaaf, kunnen de oude persartikelen woord voor woord hernomen worden: te weinig mensen zijn aan het werk, de sociale uitgaven lopen de spuigaten uit, het begrotingstekort en de overheidsschuld ontsporen. Dat heet dan de schuld te zijn van de te hoge lasten op arbeid: die houden ons gevangen in een vicieuze cirkel, en alleen wanneer we die cirkel doorbreken door de loonkosten aan te pakken, kunnen we het dreigende onheil afwenden.

Dertig jaar hetzelfde verhaal

Dat is het mantra dat dag na dag, jaar na jaar, rondgezongen wordt. Meer dan dertig jaar geleden al was het bon ton om dezelfde boodschap uit te venten. In 1994 schreef Herman Van Rompuy, één van de voormannen van de toen nog staatsdragende partij CVP, dat "de overdreven uitbouw van sociale verzekeringen en voorzieningen onder meer de sociale lasten zo sterk opgedreven heeft dat aanwerven van arbeidskrachten onaantrekkelijk werd. De hoge werkloosheid schept door vermindering aan inkomsten en gestegen uitgaven tekorten in de sociale zekerheid en de staatsbegroting, die dan weer werden opgevangen door meer sociale en andere lasten."

Is er sindsdien dan werkelijk niets gebeurd? Natuurlijk wel: regering na regering heeft nieuwe maatregelen getroffen om de loonkosten voor bedrijven te doen dalen. Verminderingen van de sociale bijdragen, vrijstellingen voor het doorstorten van de bedrijfsvoorheffing, de ontwikkeling van alternatieve verloningsvormen en alternatieve arbeidsstatuten waarop geen of minder sociale bijdragen verschuldigd zijn, enzovoort. Het zijn maatregelen met een hoge kostprijs voor de begroting, maar ze verdienen zichzelf dubbel en dik terug, zegt men, omdat ze de vicieuze cirkel waarin we nu al meer dan dertig jaar gevangen zitten zullen doorbreken.

Dat zoveel decennia later, ondanks alle loonkostverminderingen, nog steeds exact hetzelfde riedeltje opnieuw en opnieuw hernomen wordt, zou te denken moeten geven. Misschien liggen de zaken toch niet zo eenvoudig als men wel beweert.

Schuld blijft groeien

België kampt inderdaad met een begrotingsprobleem en een hoge overheidsschuld. Dat is niet nieuw, en die hoge schuldgraad zelf zet ook druk op de begroting, wat de oefening nog moeilijker maakt. De afgelopen jaren konden we weliswaar profiteren van een lagerenteomgeving, maar dan nog moest ons land (verhoudingsgewijs) ongeveer dubbel zoveel spenderen aan rentebetalingen als onze buurlanden. In 2024 besteedden we 2,4% van het bbp aan het afbetalen van rentelasten, en dat bedrag zal de komende jaren alleen maar stijgen: niet alleen lopen de rentes opnieuw op, ook de overheidsschuld zelf neemt opnieuw hand over hand toe.

Dat laatste is in zekere zin wél nieuw. Want terwijl we de afgelopen decennia nog periodes gekend hebben waarin de Belgische schuldgraad opliep, was dat steeds in crisistijden, en werd die stijgende curve in de jaren volgend op de crisis afgevlakt en weer naar beneden geduwd: denk aan de bankencrisis van 2008-2009, bijvoorbeeld, en de diepe recessie die erop volgde, of aan de covid-pandemie, toen grote delen van de economie noodgedwongen stilvielen en de overheden reusachtige noodprogramma's moesten financieren om huishoudens en bedrijven van het failliet te sparen.

Vandaag doet zich noch een diepgaande economische crisis voor, noch investeert de regering in een buitengewoon economisch of sociaal steunprogramma dat de sterke stijging van de schuldgraad kan verklaren. En toch wijzen alle prognoses erop dat de Belgische schuld tussen 2024 en 2031 bij het huidige beleid zal stijgen van minder dan 104% tot meer dan 122% van het bbp: een schuldniveau waarvoor we moeten terugkeren naar het midden van de jaren 1990 en dat slechts gekeerd werd met de crisisprogramma's van de toenmalige rooms-rode regering geleid door premier Jean-Luc Dehaene.

Dehaene versus De Wever

Minstens op dat vlak getuigt het dan ook van een zekere ironie dat Bart De Wever zich in de markt zet als een staatsman die zich kan meten met Dehaene, misschien zelfs beter doet, want moet hij niet in een moeilijkere context werken dan zijn voorganger? In zekere zin vormt deze bestuursperiode inderdaad het spiegelbeeld van de tweede helft van de jaren 1990, al zal De Wever het zo niet bedoeld hebben: onder de huidige premier stijgt de staatsschuld aan eenzelfde tempo als ze onder Dehaene daalde.

Het is overigens interessant om de verklaring te beluisteren die Dehaene in zijn Memoires zelf gaf van de hoge overheidsschulden waarmee België geconfronteerd werd in de jaren 1980 en 1990, en die hadden geleid tot de torenhoge interestlasten die een donkere schaduw wierpen over het land.

Enerzijds wijst hij hiervoor met een beschuldigende vinger naar de grootscheepse bouwprogramma's van de jaren 1960en 1970. België zette de grote middelen in om het snelwegennetwerk te ontwikkelen dat ons land vandaag doorsnijdt, en voor de vermenigvuldiging van het aantal ziekenhuizen – ziekenhuizen die vervolgens soms decennialang bleven leegstaan, het resultaat van een ideologische en lokale wafelijzerpolitiek waarbij elk extra bed dat pakweg Gent kreeg, ook Leuven moest krijgen, ongeacht de werkelijke noden of beschikbare middelen. Om die grote infrastructuurprogramma's mogelijk te maken, werden ze buiten de begroting gehouden en met schulden gefinancierd; de factuur volgde pas later.

Anderzijds wijst Dehaene op het communautaire gehannes dat doorheen de jaren 1970 in crescendo ging en onbeheersbaar werd: terwijl de wereld geconfronteerd werd met de tweede oliecrisis, was België "verwikkeld in een oeverloos communautair debat ... Wij voerden eigenlijk een non-beleid," met als gevolg een exploderende staatsschuld. De communautaire vrede werd hersteld door de regio's – en bovenal Vlaanderen, nog steeds volgens Dehaene – royaal met middelen te bedelen. Communautaire spanningen werden en worden nog steeds afgekocht, de federale staat blijft bekaaid achter. Dat gewicht slepen we vandaag nog steeds mee.

Uitgeklede federale staat

Opeenvolgende rondjes regionaliseringen hebben de federale overheid inderdaad uitgekleed, maar wel de historisch opgebouwde hoge staatsschuld en bijbehorende rentelasten, en de kosten voor de vergrijzing, op het federale niveau afgewenteld. We beseffen niet genoeg over hoe weinig bevoegdheden en middelen de federale overheid vandaag in feite nog beschikt; veruit het grootste deel van de middelen zit op andere bevoegdheidsniveaus, enerzijds de gemeenschappen en gewesten, anderzijds de sociale zekerheid. Defensie, openbare orde en veiligheid, een deeltje economische zaken, een deeltje sociale bescherming (zoals de inkomensgarantie voor ouderen en het leefloon): dan zijn we federaal zowat rond. En het gaat hier in zekere zin ook om – in verhouding tot de budgettaire uitdaging – relatief kleine uitgavenposten. Terwijl het federale overheidstekort in 2024 bijna 17 miljard euro bedroeg en dit jaar verder klimt naar 24 miljard euro, en de federale overheid 11 miljard moest ophoesten voor het aflossen van de historische schuld, besteedde die overheid nog geen 7 miljard euro aan openbare orde en veiligheid (politie, brandweer, justitie, gevangeniswezen, enzovoort).

Anders gezegd: enkel en alleen de toename van het federale begrotingstekort tussen 2024 en 2026, komt overeen met het volledige budget voor openbare orde en veiligheid.

Hoe valt dan te verklaren dat het federale begrotingstekort zo hoog oploopt? De absurd hoge uitgaven, klinkt het steeds – en de hoge rentelasten helpen hier zeker niet. Maar de eigen uitgaven van het federale bevoegdheidsniveau zijn al bij al beperkt. Het gros van de belastingen die de federale overheid int, dient om de bevoegdheden van andere overheidsniveaus te financieren, te beginnen met de gewesten en de gemeenschappen. Die dotaties zijn wettelijk verankerd, en gekoppeld aan criteria waar de federale overheid niet aan kan morrelen; zij fungeert louter als doorgeefluik richting de regionale overheden, die met die middelen kunnen omspringen hoe zij willen. De overdrachten aan andere bevoegdheidsniveaus staan geboekt als federale uitgaven, en dragen dus ook bij tot het federale begrotingsresultaat, maar de federale overheid zelf heeft op de omvang van deze dotaties geen enkele impact, wat haar manoevreerruimte danig inperkt.

En de sociale zekerheid dan?

We spraken tot nu voortdurend over federale bevoegdheden, het federale begrotingstekort, enzovoort, maar we bleven stil over pensioenen, gezondheidszorg en ziekteuitkeringen: is dat niet op z'n best misleidend te noemen, op z'n slechts bedrieglijk? Want het waren precies de hoge sociale uitgaven die al aan het begin van dit stuk, bij monde van Herman Van Rompuy, geïdentificeerd werden als dé boosdoener, zowel de oorzaak als het gevolg van de hoge lasten op arbeid, en van het grote overheidstekort.

Dat, beste lezer, is voor deze rubriek van volgende maand. In een tweede deel zullen we zien waarom we de sociale zekerheid in deze eerste bijdrage gescheiden hielden van de federale begroting, of de sociale uitgaven inderdaad de boosdoener zijn, en hoe de politiek van loonkostverlagingen België op droog zaad zet en de staatsschuld doet exploderen.

Deze bijdrage verschijnt ook in Samenleving en Politiek.