Veiligheid is een belangrijk concept geworden in het economisch beleid van Europa. Lange tijd lagen politici niet wakker van waar onze producten vandaan komen. Volgens het dominante liberale paradigma was het aan de markt en niet aan overheden om te bepalen wat waar gemaakt wordt.
Onder impuls van dat vrijemarktdenken gingen multinationale ondernemingen onderdelen van hun producten vervaardigen in het land waar dit het meest efficiënt en goedkoop kon. Die productie gebeurde in waardenketens die vaak verspreid lagen over tientallen landen waarbij onderdelen ‘just in time’ werden geleverd om de eindgoederen in elkaar te zetten.
Deze manier van economische organisatie wordt ondertussen als riskant en naïef gezien. Tijdens de covid-pandemie bleek dat mondiale waardenketens verstoord kunnen raken en de aanvoer van essentieel medisch beschermingsmateriaal of alomtegenwoordige halfgeleiders in het gedrang kan komen. De Russische inzet van gastoevoer als wapen tegen Europa na de inval in Oekraïne maakte duidelijk dat economische afhankelijkheid misbruikt kan worden in een geopolitiek conflict.
Beleidsmakers en bedrijfsleiders begonnen na te denken over hoe productie georganiseerd kan worden niet enkel in functie van ‘just in time’ maar met het oog op ‘just in case’. De economie moest veerkrachtiger gemaakt worden om een volgende crisis zoals een pandemie of conflict beter te doorstaan. Economisch beleid kon niet langer gericht blijven op het louter maximaliseren van efficiëntie en minimaliseren van de productiekosten maar moest voortaan ook economische veiligheid en weerbaarheid verzekeren.
Ondertussen richt die bezorgdheid over economische veiligheid zich vooral op China. Terwijl het westen zich liet leiden door liberale denkkaders had China zich in de wereldeconomie opgewerkt door net weinig liberale recepten toe te passen. De Chinese overheid heeft de ontwikkeling van de economie sterk gestuurd via strategische planning en door sectoren waarop het wil inzetten op velerlei manieren te steunen.
Die strategie stelde China in staat een dominantie positie te verwerven in grondstoffen, onderdelen en eindproducten die cruciaal zijn voor de hernieuwbare en digitale economie van de toekomst. Onze zonnepanelen komen bijna uitsluitend uit China. Hetzelfde geldt voor permanente magneten in windturbines en voor zeldzame aardmetalen die onmisbaar zijn in elektrische voertuigen en smartphones.
De vrees bestaat dat we onze afhankelijkheid van Russisch gas dreigen in te ruilen voor een nieuwe afhankelijkheid van groene en digitale technologieën uit China. Om de economische veiligheid van Europa te bevorderen zetten Europese beleidsmakers daarom nu in op industrieel beleid. Via instrumenten als subsidies, handelsbescherming, investeringsvoorwaarden of voorrang aan eigen bedrijven bij openbare aanbestedingen willen ze belangrijke sectoren in Europa houden of naar het continent (terug) lokken.
Wat momenteel ontbreekt in dit industrieel beleid is het maken van strategische keuzes. Een industriebeleid voor alle sectoren is geen effectief en efficiënt industriebeleid. Het huidige handelsbeleid van de Verenigde Staten is een voorbeeld van hoe het niet moet. Hoge handelstarieven op alle import maken ook producten duurder die niet strategisch belangrijk zijn en die het land niet zelf wil of kan maken, zoals speelgoed, kleding of bananen.
De middelen en aandacht van de overheid zijn beperkt en moeten geconcentreerd worden op een beperkt aantal belangrijke sectoren. Door bepaalde (minder interessante) industrieën los te laten, worden kapitaal en werknemers vrijgemaakt die in die strategische sectoren kunnen worden ingezet.
Industrieel beleid betekent dus niet het einde van het proces van creatieve destructie of delokalisering. Maar het verschil met de voorbije decennia is dat de herstructurering van de economie gestuurd wordt door de overheid in plaats van aan de markt – of correcter: aan het industriebeleid van China – te worden overgelaten. We kunnen spreken van strategische delokalisatie.
Een slim industriebeleid betekent dus dat we criteria selecteren – zoals strategisch belang en huidige economische sterktes – op basis waarvan we bepalen welke technologieën we zelf willen blijven maken en welke we importeren. Het Draghi-rapport van vorige zomer gaf een interessante aanzet tot zulke oefening en kwam tot vier categorieën aan sectoren.
Er zijn sectoren die we strategisch cruciaal vinden en waar we vandaag al sterk in staan, zoals windmolens. Die sectoren kunnen we verder uitbouwen door ze te steunen via subsidies, handelsbescherming en stimulering van de vraag. Er zijn andere technologieën die we ook strategisch belangrijk vinden, maar die we in Europa niet efficiënt kunnen produceren, zoals zonnepanelen. Die kunnen we beter goedkoop importeren, maar we kunnen tegelijk een minimale productiecapaciteit in Europa ondersteunen met subsidies, zodat we de eigen productie kunnen opschalen in het geval van een crisis.
Dan zijn er sectoren die we strategisch belangrijk vinden, maar waar we op dit moment een achterstand in hebben die we willen en kunnen inhalen, zoals batterijen. Voor die technologieën moeten we investeringen aantrekken, maar wel met voorwaarden, zoals technologietransfer of verplichte samenwerking met eigen bedrijven. Net zoals China in het verleden ook sterk inzette op joint ventures. En dan zijn er sectoren die we niet strategisch belangrijk achten en waar we ook niet goed in zijn, en waar we geen industriebeleid voor moeten voeren.
Een slim industriebeleid met strategische delokalisatie zal niet alleen effectiever en efficiënter zijn, maar kan ook tot meer mondiale rechtvaardigheid en samenwerking leiden. Een blinde subsidierace tussen de drie grootmachten – de Verenigde Staten, de Europese Unie en China – dreigt ervoor te zorgen dat andere landen geen kans hebben om zich in te schakelen in de groene en digitale economie van de toekomst. Via strategische delokalisatie, overlegd met landen in het globale zuiden, kunnen we ervoor zorgen dat de groene en digitale transitie ook kansen creëert voor deze landen.
Deze bijdrage verscheen eerder bij Knack.