Bijdrage door Prof. Ferdi De Ville (Universiteit Gent - kernlid Denktank Minerva) aan de hoorzitting van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, Commissie voor Buitenlandse Betrekkingen, dinsdag 26 november 2019, over Europese handelsovereenkomsten, teneinde in die verdragen dwingende criteria op te nemen inzake mensenrechten en inzake sociale en milieugerelateerde normen
1. Achtergrond
Bepalingen over sociale en milieugerelateerde normen in Europese handelsakkoorden bestaan al enige tijd (ik laat mensenrechten in deze bijdrage buiten beschouwing omdat de aanpak ervan verschillend is). Ze zijn op de agenda gekomen in reactie op de kritiek dat handelsliberalisering, enerzijds, negatieve gevolgen kan hebben op vlak van milieu- en sociale bescherming in partnerlanden en, anderzijds, door een gebrek aan een gelijk speelveld in deze domeinen kan zorgen voor oneerlijke concurrentie voor Europese bedrijven en werknemers.
De eerste verwijzing naar de fundamentele arbeidsnormen (Core Labour Standards of CLS) van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) in EU-handelsakkoorden vinden we terug in de overeenkomst tussen de EU en Zuid-Afrika uit 1999. Met het akkoord uit 2008 tussen de Europese Unie en CARIFORUM nam de EU voor het eerst volwaardige hoofdstukken over niet alleen sociale aspecten maar ook over het milieu op. Sinds het handelsakkoord tussen de EU en Zuid-Korea uit 2010 worden de afspraken over deze thema’s bijna steeds gebundeld in één Hoofdstuk over Handel en Duurzame Ontwikkeling (Trade and Sustainable Development of TSD).
2. Belangrijkste kenmerken van de huidige EU-benadering
Om de huidige benadering inzake de inclusie van mensenrechten, sociale en milieugerelateerde normen in handelsakkoorden van de EU te karakteriseren, kunnen we een onderscheid maken tussen substantiële (inhoud) en procedurele (implementatie en afdwinging) kenmerken. De bespreking hieronder is gebaseerd op de meest recent afgesloten Europese handelsovereenkomsten, zoals het Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) met Canada en de handels- en investeringsverdragen met Vietnam.
2.1 Substantiële bepalingen: brede scope
Inhoudelijk bevatten recente Europese handelsakkoorden op vlak van duurzame ontwikkeling drie luiken: de erkenning van “the right to regulate”; het engagement om binnenlandse sociale en milieubescherming niet te verlagen met als doel handel en investeringen te promoten (“non-regression clause”); en het voornemen om multilaterale standaarden en akkoorden toe te passen in binnenlandse wetgeving. De eerste twee luiken kunnen op gespannen voet met elkaar staan, wanneer bijvoorbeeld de huidige Braziliaanse President Bolsanoro argumenteert dat Brazilië het recht heeft soeverein te beslissen over ontbossing in het Amazonewoud, maar daarmee de export van houtwaren of suiker kan stimuleren.
Wat de toepassing van multilaterale standaarden en akkoorden betreft, verwijst het EU-Vietnam akkoord onder meer naar de internationale akkoorden over fundamentele arbeidsnormen, klimaatverandering, biodiversiteit, bedreigde diersoorten en corporate social responsibility. In vergelijking met andere landen die bepalingen over duurzame ontwikkeling opnemen in handelsakkoorden, zoals de Verenigde Staten of Canada, kan gesteld worden dat de EU een brede scope hanteert.
2.2 Procedurele bepalingen: zachte afdwinging.
De manier waarop de Europese Unie de uitvoering van de bepalingen inzake duurzame ontwikkeling probeert te bevorderen en, indien nodig, af te dwingen, kan worden samengevat als een “zachte” of “coöperatieve” aanpak. Bepalingen over duurzame ontwikkeling zijn expliciet uitgesloten van de geschillenbeslechtingsprocedure die van toepassing is op de andere hoofdstukken van handelsverdragen. Dit heeft als gevolg dat in geval van niet-naleving van sociale en milieugerelateerde normen geen sancties kunnen worden opgelegd om implementatie af te dwingen. In de plaats hoopt de Unie de uitvoering van deze normen te bevorderen door dialoog en samenwerking met de partneroverheid en door het betrekken van actoren uit de civiele samenleving. Wanneer een partnerland bepaalde sociale of milieu-engagementen niet nakomt, hoopt de EU dat deze coöperatieve mechanismen voor een voldoende risico op “reputatiekosten” zullen zorgen om zo het partnerland opnieuw tot naleving te overtuigen.
Om de implementatie van het Hoofdstuk over Duurzame Ontwikkeling te ondersteunen, worden een aantal instellingen opgericht. Een Committee on Trade and Sustainable Development (CTSD), samengesteld uit hoge ambtenaren, overziet de uitvoering van dit hoofdstuk. Elke partij bij een akkoord dient een Domestic Advisory Group (DAG) op te richten met een gebalanceerde vertegenwoordiging van representatieve organisaties uit de civiele samenleving. Deze DAG kan aanbevelingen doen over de uitvoering van het TSD hoofdstuk. Daarnaast dient uit deze individuele DAGs ook een gezamenlijk Civil Society Forum (CSF) te worden opgericht dat eveneens de implementatie van dit hoofdstuk monitort. Als er zich een geschil voordoet tussen de partijen in een handelsakkoord, dan kunnen volgende stappen doorlopen worden:
Government consultations: op vraag van één partij proberen de partijen in een geschil een wederzijds bevredigende oplossing te bereiken. Ze kunnen daarbij input vragen aan de DAGs;
Panel of experts: als de partijen het onderling niet eens geraken over een uitkomst voor het geschil, dan kan een expertenpanel zich over het conflict buigen. Dit normaliter driekoppig panel bestaat uit onafhankelijke experts (de voorzitter van het panel mag niet uit een van beide partijen komen) en spreekt zich in een rapport uit over het geschil en doet aanbevelingen voor de oplossing ervan.
3. Limieten van de “zachte” aanpak
Deze zachte aanpak heeft een aantal beperkingen. Ze stelt de EU bloot aan verscheidene mogelijke kritieken op vlak van consistentie en effectiviteit. Ten eerste, is het niet vanzelfsprekend waarom het hoofdstuk over duurzame ontwikkeling niet kan worden afgedwongen via het normale state-to-state geschillenbeslechtingsmechanisme van een handelsakkoord, en dus in extremis door het nemen van handelssancties, terwijl dat voor alle andere hoofdstukken wel het geval is. Dat geldt ook voor andere “nieuwe” of “trade-and-…” onderwerpen in handelsakkoorden, zoals overheidsaanbestedingen, intellectuele eigendomsrechten of investeringen. In het laatste geval is er zelfs een aparte procedure voorzien, het zogenaamde investor-to-state dispute settlement mechanisme, dat investeerders toelaat een overheid aan te klagen voor een apart tribunaal indien ze menen dat deze de investeringsregels van het verdrag heeft overtreden. Vele waarnemers en civiele samenlevingsorganisaties begrijpen niet waarom het hoofdstuk over duurzame ontwikkeling enkel kan worden afgedwongen met de dreiging van zachte reputatiekosten, terwijl voor alle andere hoofdstukken harde economische kosten kunnen worden ingezet.
Ten tweede, worden er regelmatig vraagtekens geplaatst bij de effectiviteit van de coöperatieve benadering van de EU. De gevolgen van de opname van sociale en milieugerelateerde normen in handelsakkoorden zijn sowieso moeilijk te bepalen, enerzijds omdat deze bepalingen slechts relatief recent zijn ingevoerd, anderzijds omdat veel andere factoren een rol spelen bij uitkomsten op vlak van milieu- en sociale bescherming. Maar sowieso kunnen twee belangrijke kanttekeningen worden geplaatst bij de aanpak van de EU:
De zachte aanpak gaat ervan uit dat problemen bij het beleid inzake duurzame ontwikkeling in derde landen vooral voortvloeien uit een gebrek aan capaciteit of kennis eerder dan uit een gebrek aan wil. Dialoog, samenwerking en het betrekken van de civiele samenleving en experten moeten daaraan een oplossing bieden. Maar als de politieke leiders in een derde land vooral ongeïnteresseerd of vijandig staan ten opzichte van duurzame ontwikkeling, dan zal de zachte aanpak weinig soelaas bieden.
De zachte aanpak rekent ook op subtiele druk op overheden door het versterken van de civiele samenleving en hun betrokkenheid bij het beleid inzake duurzame ontwikkeling. Maar de Europese Unie heeft geen controle over welke civiele samenlevingsorganisatie in derde landen betrokken worden bij de uitvoering van duurzame ontwikkelingshoofdstukken in handelsakkoorden. In landen waar de civiele samenleving of bepaalde onderdelen ervan (zoals vakbonden) onderdrukt worden, kan het naïef zijn om erop te vertrouwen dat leden van de DAG en CSF echt onafhankelijke en representatieve vertegenwoordigers van de civiele samenleving zijn. Vertegenwoordigers van de civiele samenleving in de Europese Unie hebben bijvoorbeeld hun bedenkingen geuit bij de mate van onafhankelijkheid en representativiteit van leden van de DAG van Zuid-Korea.
Waarnemers stellen dan ook dat er voorlopig weinig vooruitgang op te merken valt op vlak van milieu- en sociale bescherming in verschillende landen met wie de EU een handelsakkoord met daarin een hoofdstuk over duurzame ontwikkeling heeft afgesloten, en in sommige gevallen zelfs een verslechterde situatie.
4. Alternatieven
Er zijn een aantal alternatieven voor de huidige, zachte aanpak van de Europese Unie. Deze zijn niet incompatibel met de benadering die vandaag wordt gevolgd, maar kunnen er een aanvulling op vormen. De twee voornaamste alternatieven, die beide door de Verenigde Staten worden ingezet (voornamelijk op vraag van het Congress), zijn sancties in geval van niet-naleving en “pre-ratification conditionality” voor de inwerkingtreding van het akkoord.
Om tegemoet te komen aan de kritiek van een inconsistente afdwinging van sociale en milieugerelateerde normen versus andere hoofdstukken in Europese handelsakkoorden, en met het oog op het versterken van de effectiviteit van deze bepalingen, zou de Europese Unie het hoofdstuk over duurzame ontwikkeling wél afdwingbaar kunnen maken via de normale geschilbeslechtingsprocedure, inclusief de mogelijkheid van sancties. Het moet gezegd dat ook twijfels bestaan over de effectiviteit van deze “harde”, conditionele benadering. Vaak wordt dan verwezen naar het feit dat nog maar in één geval (ten aanzien van Guatemala) een sociaal of milieu-geschil onder een handelsakkoord van de VS tot een geschilbeslechtingsuitspraak en de mogelijkheid van sancties heeft geleid. Maar deze bedenking ziet over het hoofd dat, enerzijds, ook de dreiging van een geschil en sancties (“the shadow of sanctions”) een stimulans kan bieden aan landen om afspraken na te leven en, anderzijds, dat de substantiële sociale en milieugerelateerde bepalingen in handelsakkoorden van de VS op een eerder restrictieve manier geformuleerd zijn, waardoor een overtreding moeilijk vast te stellen is.
Daarnaast zou de Europese Unie ook een aantal sociale en milieu-gerelateerde engagementen kunnen afdwingen van partnerlanden vooraleer een handelsakkoord te ratificeren. De Verenigde Staten hebben sinds 2006 met succes gebruik gemaakt van zulke pre-ratification conditionality. Dit heeft geresulteerd in aanpassingen aan de arbeidswetgeving van partnerlanden (bijvoorbeeld het optrekken van de minimumarbeidsleeftijd in Marokko van 12 naar 15 jaar) en in wijzigingen aan de concrete implementatie van arbeidsbescherming (bijvoorbeeld het aanwerven van 100 extra arbeidsinspecteurs in Colombia). Ook de Europese Unie zelf heeft in het kader van haar uitbreidingsbeleid kunnen vaststellen dat conditionaliteit het meest effectief is in de pre-toetredingsfase. Met de wortel van lidmaatschap voor ogen hebben Centraal- en Oost-Europese staten verregaande hervormingen doorgevoerd, maar die zijn soms stilgevallen of zelfs teruggedraaid sinds hun toetreding. Handelsakkoorden kunnen als een vorm van quasi-toetreding tot de interne markt worden gezien. Het is dan ook niet vergezocht om ook voor handelsakkoorden een vorm van pre-ratification conditionality toe te passen.