De bescherming van klokkenluiders
Is België klaar voor democratie op de werkvloer?
De bescherming van klokkenluiders twee jaar na de inwerkingtreding van de klokkenluiderswet
Inleiding
VRT-netmanager Lotte Vermeir wilde het toxisch leiderschap van directeur content Ricus Jansegers aanklagen. Ze besprak het met de man zelf en vervolgens ook met de directeur HR Karen Donders en zelfs CEO Frederik Delaplace. Ze lichtte ook de externe preventiedienst en uiteindelijk zelfs het kabinet van de bevoegde minister in. Het resultaat was een negatieve evaluatie en uiteindelijk een ontslag — voor Lotte Vermeir zelf.
Toen Antoine Deltour in 2012 als werknemer van PricewaterhouseCoopers informatie over rulings aan de Franse journalist Edouard Perrin lekte barstte Luxleaks uit. Even later sleurde Deltours werkgever hem voor de rechter.
De lijdenswegen van Lotte Vermeir en Antoine Deltour illustreren de moeizame tocht van de klokkenluider. Waar zou u naartoe gaan als u misstanden of corruptie op de werkvloer ziet?
Om op deze vraag een antwoord te bieden, keurde het federale parlement eind 2022 twee wetten goed die de Europese Klokkenluidersrichtlijn[1] omzetten voor de publieke en voor de privésector. Ook op regionaal niveau werden de overeenkomstige maatregen genomen. Vlaanderen kende dit systeem voor de publieke sector al sinds 2004. Onder andere de vakbonden juichten de zeer ambitieuze EU-regels toe: zij moeten vaak mensen verdedigen die het slachtoffer waren van represailles vanwege hun werkgevers voor het uiten van kritiek, het aan de kaak stellen van misstanden en corruptie. Maar hebben de nieuwe klokkenluidersbescherming vruchten afgeworpen? Is België, twee jaar na de omzetting van de Europese richtlijn, eindelijk klaar om een nieuwe vorm van democratie op de werkvloer te omarmen?
Waarom moeten klokkenluiders beschermd worden?
Zoals Lotte Vermeir aan den lijve mocht ondervinden staat het klokkenluiden op gespannen voet met het uitgangspunt van iedere arbeidsrelatie – nl. een zekere loyaliteit die wordt verwacht van de werknemer ten opzichte van de werkgever. Zo zijn werkgever en werknemer “elkander eerbied en achting verschuldigd.”[2] Ook mag de werknemer geen vertrouwelijke informatie waarvan hij in de uitoefening van zijn beroepsarbeid kennis kan hebben genomen, bekendmaken.[3] De werknemers worden geconfronteerd met een moeilijke keuze: moeten ze spreken vanuit hun burgerplicht[4] of zwijgen uit professionalisme?[5]
Hoe nieuw is de nieuwe klokkenluidersbescherming?
De reeds bestaande bescherming van klokkenluiders in België was uiterst fragmentair. De nieuwe regeling maakt meldingen over bepaalde inbreuken op de werkvloer mogelijk en biedt een betere en uitgebreide bescherming aan klokkenluiders.
Met uitzondering van de financiële markten kende het Belgisch recht geen specifieke bescherming voor werknemers in de private sector die onregelmatigheden op het werk melden, binnen of buiten hun organisatie, behalve in een syndicale context.[6]
In twee specifieke gevallen werd echter een bijzondere bescherming op individueel niveau geboden, nl. wanneer de werknemer een klacht indient op grond van de antidiscriminatiewetten,[7] of wanneer de werknemer een klacht indient op grond van grensoverschrijdend gedrag op basis van de welzijnswetgeving.
In de publieke sector bestond echter sinds 2013 op het federaal niveau een specifiek klokkenluiderssysteem. De wet van 15 september 2013[8] is een omzetting van internationale normen inzake de civielrechtelijke bestrijding van corruptie. De wet voorzag in een procedure voor het officieel melden van integriteitsschendingen in een federale administratieve overheid door één van haar personeelsleden, en bevatte een reeks waarborgen voor de melder alsook voor de betrokken personen.
Met de inwerktreding van het ‘Ombudsdecreet’ in 2004 werd Vlaanderen binnen België pionier op het vlak van klokkenluidersregelingen. Het personeelslid (van een Vlaamse overheidsinstelling) kan niet onderworpen zijn aan een tuchtstraf of een andere vorm van openlijke of verdoken sanctie, om de enkele reden dat hij onregelmatigheden aangeeft of bekend maakt. Het decreet maakte wel een uitzondering voor gevallen van kwade trouw, persoonlijk voordeel of valse aangifte die een dienst of persoon schade toebrengen. Vervolgens heeft het Bestuursdecreet er een expliciete bescherming tegen een tuchtsanctie of een ontslag aan toegevoegd. Deze bescherming werd echter niet gekoppeld aan een bepaalde schadevergoeding of andere remedies. De lokale en provinciale besturen in Vlaanderen konden eveneens beroep doen op het Agentschap Audit Vlaanderen.
De klokkenluidersbescherming was in de publieke sector dus beter uitgewerkt dan in de private sector. De bestaande regeling vertoonde desalniettemin essentiële knelpunten, m.n. een gebrek aan terugkoppeling en feedback door de meldprocedure heen en een gebrek aan een verbod op represailles (federaal niveau), en evenmin werd er niet decretaal voorzien in een behandeling van de melding binnen een redelijke termijn (Vlaams niveau).
In de private sector was de situatie helemaal anders, want op enkele uitzonderingen na (financiële markten, antiwitwaswetgeving, antidiscriminatie- en de welzijnswetgeving) bestond er gewoon géén uniform systeem voor het beschermen van klokkenluiders.
Ondanks het bestaande wettelijke kader van de klokkenluidersbescherming heeft Belgiё in het rapport van Transparency International Nederland (TI-NL) van 2019[9] dan ook heel laag gescoord op het vlak van klokkenluidersbescherming.[10] Op de lijst van EU-lidstaten, opgedeeld in drie groepen (lage bescherming, gemiddelde bescherming en sterke bescherming), belandde Belgiё met amper 20 punten in de zwakste groep (0- 47 punten) — een stuk lager dan bijvoorbeeld Hongarije (83 punten), Zweden (92 punten) en Slowakije (95 punten). Nederland (115 punten), het Verenigd Koninkrijk (97), Malta (105 punten), Italiё (113 punten), Ierland (121 punten) en Frankrijk (127 punten) konden volgens TI-NL de hoogste bescherming (96-141 punten) bieden aan klokkenluiders.
De hiaten en het gefragmenteerde karakter van de bescherming van klokkenluiders verantwoordden dan ook een nieuwe klokkenluidersrichtlijn die zich specifiek richtte op de bescherming van de klokkenluiders. Daarnaast faciliteert en harmoniseert de richtlijn het melden van vermoedelijke inbreuken op het Unierecht.
Wat houdt de klokkenluidersbescherming precies in?
Overeenkomstig de nieuwe Klokkenluidersrichtlijn moeten de lidstaten externe meldingskanalen voorzien voor inbreuken op bepaalde gebieden van het Unierecht en worden grotere ondernemingen (van minstens 50 werknemers) verplicht een intern meldingskanaal op te zetten. Er werd ook voorzien in een minimale bescherming van klokkenluiders (door de richtlijn “melders” genoemd).
De richtlijn werd omgezet naar het Belgisch recht met twee federale wetten (voor de publieke en private sector) en ook op deelstatelijk niveau.
Dit verschil in regelgeving tussen de private en de publieke sector is te wijten aan de zgn. “non-regressie clausule” in de klokkenluidersrichtlijn, die ervoor zorgt dat de omzetting van de richtlijn in geen geval kan leiden tot een vermindering van de bescherming. Dit was het geval voor de publieke sector in België, waar zowel op federaal als op deelstatelijk (Vlaams) niveau reeds voorzien werd in bescherming voor alle meldingen van “integriteitsschendingen”, terwijl het toepassingsgebied van de klokkenluidersrichtlijn in principe beperkt was tot de belangrijkste gebieden van het EU-recht (overheidsopdrachten, voorkoming van witwassen van geld en terrorismefinanciering; productveiligheid en productconformiteit; veiligheid van het vervoer; bescherming van het milieu, bestrijding van belastingfraude sociale fraudebestrijding enz.).
Welke melders worden beschermd
Om klokkenluidersbescherming te genieten, moet de melder (die zowel werknemer als zelfstandige kan zijn) een melding doen in een werkgerelateerde context, volgens de meldingsprocedures. De melder moet er ook van uitgaan dat de gemelde feiten juist zijn.
Hoe maak je een melding?
Om een melding te doen beschikt de klokkenluider over 3 opties:
- een interne melding bij zijn/haar werkgever via een speciaal beschermd kanaal, indien de onderneming verplicht is zo’n kanaal op te richten;
- een externe melding bij de bevoegde overheidsdienst of bij de Federale ombudsman;
- of via openbaarmaking (bv. via sociale media).
De keuze tussen interne en externe melding is absoluut vrij – de melder kan zelf beslissen of hij de inbreuk eerst intern wil aankaarten, dan wel direct wil overgaan tot een externe melding. Openbaarmaking blijft echter het uiterste middel dat aan bijzondere voorwaarden is onderworpen.
Beschermingsmaatregelen
Opdat de bescherming van klokkenluiders effectief zou zijn, voorzien de klokkenluidersregelingen in een aantal beschermingsmaatregelen en waarborgen, waaronder een verbod op represailles, immuniteit van klokkenluiders, financiële vergoeding en strenge sancties voor overtredingen van de klokkenluiderswetgeving.
Ook wordt voorzien in ondersteuningsmaatregelen van klokkenluiders, onder andere juridische ondersteuning of zelfs financiële bijstand die wordt verzekerd door het Federaal Instituut voor de Rechten van de Mens (FIRM). Het instituut behandelt de meldingen echter niet zelf, wat soms tot verwarring kan leiden bij potentiële klokkenluiders.
Indien de klokkenluider vermoedt dat hij/zij slachtoffer is geweest van represailles, kan de persoon in kwestie beroep doen op een buitengerechtelijke bescherming met tussenkomst van de federale ombudsman. Na afloop van zijn onderzoek kan de federale ombudsman de werkgever op zijn verantwoordelijkheid wijzen. De werkgever tot iets dwingen (bv. de werknemer terug in dienst te nemen als de werknemers wegens zijn melding ontslagen werd) kan hij echter niet.
Gelukkig voorziet de bescherming van klokkenluiders ook bijzondere waarborgen die ze vrij stellen van (civielrechtelijke tot strafrechtelijke) aansprakelijkheid. Klokkenluiders die slachtoffers worden van een represaille hebben recht op een schadevergoeding tussen 18 en 26 weken loon. Inbreuken op het nieuwe klokkenluiderssysteem worden ook bestraft met zware sancties voor de werkgevers.
Waarom zo complex?
De klokkenluidersrichtlijn moest aansluiten op een zeer gefragmenteerd landschap van bestaande meldingssystemen en beschermingen. Om niet in te grijpen in de betere bescherming die in sommige gevallen al werd geboden, moest het nieuwe systeem afwijken van de bestaande procedures. De prijs voor een gunstigere bescherming werd daarom betaald door de overzichtelijkheid en samenhang van de bestaande regels: een aparte regeling voor de publieke sector, die al een breder toepassingsgebied had (alle integriteitsschendingen), aparte meldingssystemen voor discriminatie en grensoverschrijdend gedrag, enz.
Ook het beperken van de bescherming tot een bepaald aantal rechtsgebieden waarop een melding betrekking moet hebben, draagt niet bij aan een grotere rechtszekerheid voor een melder die overweegt om aan de alarmbel te trekken. Europa maakt het wel mogelijk dat de lidstaten de klokkenluidersrichtlijn in hun eigen wetgeving ruimer, en duidelijker, toepassen (de richtlijn geeft immers enkel een minimumkader), maar ondanks de unanieme bezwaren van de Belgische vakbonden, onder meer binnen de Nationale Arbeidsraad waaraan het voorontwerp van wet toen nog werd voorgelegd, schrikte de Belgische wetgever hiervoor terug.
Klokkenluidersbescherming wat verder?
Hebben de collectieve inspanningen om een klokkenluiderscultuur te ontwikkelen hun vruchten afgeworpen? Het ontslag van VRT-netmanager Lotte Vermeir wijst erop dat het nieuwe klokkenluidersbeschermingssysteem nog onvoldoende is ingeburgerd, al heeft het ongetwijfeld wel bijgedragen aan een betere bekendheid van de mogelijkheden voor klokkenluiders.
Google Trends stelde een bijzondere interesse voor “klokkenluiders” (als zoekterm) vast in de periode van het VRT-schandaal (september 2024):
De Klokkenluidersrichtlijn voorziet in een verplichte evaluatie door de Europese Commissie uiterlijk op 17 december 2025. De evaluatie moet nagaan of er aanvullende maatregelen nodig zijn, waaronder eventuele wijzigingen om het toepassingsgebied van deze richtlijn uit te breiden tot andere Uniehandelingen of domeinen, met name het verbeteren van de werkomgeving ter bescherming van de gezondheid en de veiligheid van werknemers en de arbeidsomstandigheden.
Ook de Belgische wetten worden onderworpen aan een gezamenlijke evaluatie door de bevoegde ministers en de sociale partners in de Nationale Arbeidsraad en de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (voor de publieke sector zijn dit de representatieve vakorganisaties voor de betrokken overheidsdiensten) in het tweede jaar na de inwerkingtreding van de Klokkenluiderswetten.
Het ontslag van Lotte Vermeir, de complexiteit van de beschermingsprocedure, en de enorme gaten in het systeem maken alleszins duidelijk dat er nog heel wat werk aan de winkel is.
Met andere woorden, 2025 zou een ideale gelegenheid moeten zijn om de alarmbel te luiden over de complexiteit van het klokkenluiderssysteem in België. Dit lijkt ook een uitgelezen kans om de bescherming van klokkenluiders uit te breiden, te uniformeren en klokkenluiders meer rechtszekerheid te bieden.
Eindnoten
[1] Richtlijn 2019/1937 van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden.
[2] Art. 16 Wet 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978, 9277 (verder – Arbeidsovereenkomsten wet).
[3] Art.17, lid 1, 3°, a) Arbeidsovereenkomstenwet.
[4] Zie o.a. art. 30 Wetboek van strafvordering 17 november 1808, BS 23 november 1808.
[5] J.-F. GAYRAUD, La dénonciation, Paris, P.U.F., 1995, p. 158.
[6] J.-P. CORDIER, P. BRASSEUR, La dénonciation et la surveillance à l’épreuve de la loi sur le bien-être au travail, in Discipline et surveillance dans la relation de travail (S. GILSON, coord.), Limal, Anthemis, 2013, p. 489.
[7] Art. 14 Wet 30 juli 1981 tot bestraffing van bepaalde door racisme of xenofobie ingegeven daden, BS 8 augustus 1981, 9928; art. 16 Wet 10 mei 2007 ter bestrijding van bepaalde vormen van discriminatie, BS 30 mei 2007, 29016; art. 21 Wet 10 mei 2007 ter bestrijding van discriminatie tussen vrouwen en mannen, BS 30 mei 2007, 29031 (verder – Antidiscriminatiewetten).
[8] Wet van 15 september 2013 betreffende de melding van een veronderstelde integriteitsschending in de federale administratieve overheden door haar personeelsleden, BS, 4 oktober 2013.
[9] Transparency International Nederland (TI-NL), Mapping the EU on Legal Whistleblower Protection. Assessment before the Implementation of the EU Whistleblower Directive, april 2019.
[10] Dit rapport vloeide voort uit een desk research uitgevoerd op basis van de nationale wettelijke bepalingen inzake klokkenluidersbescherming (er werd dus geen rekening gehouden met “alternatieve” of indirecte wegen van bescherming, zoals bv. misbruik van ontslagrecht enz.), de buitenwettelijke regelingen liet men ook buiten beschouwing. Voor dit onderzoek zijn de beginselen en goede praktijken uit eerdere onderzoeken samengevat en omgezet in hanteerbare indicatoren die door het rechtskader van de lidstaten wordt geboden. Voor elke indicator is een waarde vastgesteld die het belang weergeeft dat TI-NL aan de specifieke indicator heeft toegekend. De beoordeling werd gebaseerd op 14 « basale » indicatoren en « 2 extra » (met nog meer punten). Tot de « basale » behoren : brede definitie van klokkenluiden ; bescherming tegen vergelding; intern meldingsmechanisme; extern meldingsmechanisme; deelname van klokkenluiders; beloningssysteem; bescherming van de identiteit met vertrouwelijkheid; anonieme meldingen worden aanvaard; klokkenluidersbevoegdheid; recht op een eerlijk proces; volledige reeks rechtsmiddelen; sancties voor represailles; betrokkenheid van meerdere actoren. Extra punten: aparte wetgeving en beschikbaarheid tegelijkertijd in publieke en private sector.
