Het HRF-rapport 'Verlaging van de belastingdruk op arbeid': een eerste blik
Het rapport van de Hoge Raad van Financiën in context
Te midden de corona-pandemie verscheen gisteren het langverwachte rapport van de Hoge Raad van Financiën over mogelijke pistes voor een belastinghervorming. Ook gisteren publiceerde de Europese Commissie haar economische verwachtingen voor 2020: we maken “de diepste economische recessie uit de geschiedenis” van de EU mee. Voor dit jaar voorspelt de Commissie dat het Belgische bruto binnenlands product met meer dan zeven procent zal dalen. Ter vergelijking: de recessie veroorzaakt door de bankencrisis deed het Belgische BBP in 2009 dalen met net iets meer dan drie procent.
Het spreekt voor zich dat een terugval van de economische activiteit met meer dan zeven procent, waarvan het herstel zeer onzeker is, een serieuze impact zal hebben op de overheidsfinanciën: een terugval van de economische activiteit van deze grootte-orde betekent ook dat de inkomsten van de overheid een flinke duik zullen nemen, terwijl diezelfde overheid als ultieme verzekeraar tegelijk de grootste schokken moet opvangen die burgers en bedrijven alleen onmogelijk het hoofd kunnen bieden. Tegenover een sterke daling van de ontvangsten, staat dus een sterke stijging van de uitgaven — in de vorm van inkomensondersteuning voor grote en kleine bedrijven, zelfstandigen, en werknemers getroffen door de economische crisis en in de vorm van andere steunmaatregelen. Het logische gevolg is dan ook dat de overheidsfinanciën zwaar in het rood zullen gaan. Het toont het belang aan van een stevige financieringsbasis voor diezelfde overheid en de sociale zekerheid: zij voorzien niet alleen in onmisbare collectieve diensten en goederen en publieke investeringen in het belang van allen, maar dienen ook als economische schokdemper en als motor van het economisch herstel.
In de herfst van 2019, toen er nog geen sprake was van corona, rekende de Europese Commissie voor 2020 nog op een lichte groei van de Belgische economie (met één procent). Toch werd ook toen al een verslechtering van de overheidsfinanciën in het vooruitzicht gesteld: tussen 2017 en 2021 zou het overheidstekort met twee procentpunten oplopen (van 0,7% naar 2,6% van het bbp), en dat terwijl er van corona en een diepe economische recessie nog geen sprake was. De oorzaak van deze voorspelde verslechtering van de overheidsfinanciën was dan ook niet een stijging van de overheidsuitgaven om de schok van een economische crisis op te vangen, maar wel de niet-gefinancierde tax shift en de verlaging van de vennootschapsbelasting die de regering-Michel in respectievelijk 2016 en 2017 uitwerkte, waarvan de impact op de sociale zekerheid en op de overheidsontvangsten zich vooral vanaf 2019 en 2020 laat voelen.
Het is in de context van die belastinghervormingen dat toenmalig minister van Financiën Johan Van Overtveldt (N-VA) eind 2017 de Hoge Raad van Financiën de opdracht gaf om mogelijkheden te onderzoeken voor een “volgende grote belastinghervorming vanaf 2019”, een opdracht die hij in 2018 verder verduidelijkte door te stellen dat een eerste luik “de mogelijkheden om de fiscale en parafiscale lasten te verlagen” moet omvatten, terwijl een tweede luik moet ingaan op “de financieringspisten zodat eventueel een deel van de belastingverlaging gecompenseerd kan worden” (mijn cursivering). Het is ook pas in dit tweede luik dat, in de opdracht van Van Overtveldt, sprake is van een mogelijke verbreding van de belastbare basis door “de vrijstellingen, niches en verlaagde tarieven weg te werken.” De contouren van een belastinghervorming zoals de toenmalige regering die zag zijn daarmee meteen duidelijk: de voorgestelde en in naam nagestreefde “vereenvoudiging” verdwijnt naar het tweede plan, het moet in de eerste plaats gaan om een verlaging van de belastingen. Dit wordt ook bevestigd door de aanvullende opdracht van minister Alexander De Croo (Open VLD), die de post van zijn voorganger overnam toen N-VA uit de federale regering stapte: De Croo vraagt de Hoge Raad van Financiën uit te gaan van een belastinghervorming die “niet budgettair neutraal is op het vlak van de overheidsinkomsten” (hij cursiveert).
Na het uitwerken van een eerdere tax shift en een verlaging van de vennootschapsbelasting die de overheidsfinanciën drastisch hebben doen verslechteren in economisch goede tijden, gaven ministers Van Overtveldt en De Croo de Hoge Raad dus de opdracht mogelijkheden naar voor te schuiven voor een belastinghervorming die de overheidsfinanciën nog verder in het gedrang zouden brengen. Welke uitgaven de overheid moet schrappen om deze minderinkomsten op te vangen, bracht geen van beide opdrachtgevende ministers ter sprake.
In lijn met deze opdracht heeft de Hoge Raad dan ook scenario’s voor een verlaging van de personenbelasting onderzocht die niet budgetneutraal zijn, maar een budgettaire kostprijs hebben van 1%, van 2%, of van 2,5% van het bruto binnenlands product. Eventuele verschuivingen naar andere inkomstenbronnen om deze budgettaire kost deels of geheel te compenseren worden in een apart hoofdstuk behandeld, en niet geïntegreerd in de analyse van de onderzochte scenario’s voor een belastingverlaging. De ‘winst’ die een verlaging van de personenbelasting de burger oplevert, moet dus in dit perspectief gezien worden: ofwel moet deze directe winst gecompenseerd worden door een verhoging van de belastingen elders, ofwel moet de overheid meer schulden maken, ofwel moet de overheid schrappen in de collectieve uitgaven (of een combinatie van deze drie).
Het spreekt voor zich dat de werkelijke impact van zo’n al dan niet gecompenseerde belastingverlaging/-verschuiving heel verschillend zal zijn. In alle door de Hoge Raad van Financiën onderzochte scenario’s van een verlaging van de personenbelasting komt het grootste deel van de budgettaire enveloppe terecht bij de hoogste inkomens: zij profiteren het meest (cf. infra).
Wordt deze belastingverlaging (deels) gecompenseerd door een eenvoudige verhoging van de consumptiebelastingen, die disproportioneel zwaar wegen op lagere inkomens, dan zal het omgekeerd herverdelende effect van zo’n belastinghervorming nog versterkt worden. Kijken we daarentegen in de eerste plaats naar het schrappen van een resem fiscale uitgaven en allerlei uitzonderingsregimes, die vandaag vooral ten goede komen aan de hoogste inkomensgroepen, dan wordt het omgekeerd herverdelende effect van een verlaging van de personenbelasting enigszins beperkt. Het meerderheidsadvies van de Hoge Raad gaat deze laatste richting uit (echter zonder een precieze berekening te maken van de mogelijkheden en impact, deels omdat de juiste data ontbreken), terwijl het minderheidsadvies compenserende maatregelen afwijst (zonder te zeggen waar dan wel de budgettaire marge voor zo’n belastingverlaging gevonden moet worden).
Voor zover er geen compenserende maatregelen worden genomen, moet een overheid ofwel meer schulden maken, ofwel schrappen in de collectieve uitgaven: een verlies voor de burger dat misschien niet altijd direct zichtbaar, maar daarom niet minder reëel is. Om de omvang van de door de Hoge Raad onderzochte scenario’s voor een verlaging van de personenbelasting juist in te schatten, die oplopen tot een budgettaire kost van 2,5% van het BBP, loont het om deze te vergelijken met de hoogte van de uitgaven van de gezamenlijke overheden en instellingen van de sociale zekerheid in België:
Een belastingverlaging ter waarde van 2,5% van het BBP die volledig gecompenseerd moet worden door besparingen bij de overheid, houdt dus in dat meer wordt bespaard dan het volledige budget dat nu naar politie en justitie gaat, meer dan een derde van het onderwijsbudget of het budget van economische zaken (i.e. vooral bedrijfssubsidies en investeringen in openbaar vervoer) , een derde van het volledige budget dat naar gezondheidszorg gaat, of een kwart van de pensioenen (of, natuurlijk, een mix van dat alles). Hierbij laten we dan nog buiten beschouwing dat de overheid de impact moet kunnen opvangen van zware economische schokken, zoals vandaag het geval is, en bedrijven en burgers door de storm moet helpen. Hoe zij dit kan doen terwijl tegelijk haar financieringsbasis nog verder ondermijnd wordt, zoals het minderheidsadvies van de Hoge Raad bepleit in navolging van de opdrachtgevende ministers, blijft volstrekt onduidelijk.
Het punt is dat een belastingverlaging de burger niet alleen geld oplevert, maar ook geld kost: opdrachten die we door een drastische belastingverlaging niet meer collectief kunnen opnemen, zullen we individueel moeten dragen, elk voor zich — zonder de voordelen van risicospreiding, en zonder zicht op of rekening te houden met reële nood en draagkracht.
Veruit de belangrijkste inkomstenbronnen van de gezamenlijke overheden en van de sociale zekerheid in België zijn de indirecte belastingen (btw, accijnzen, taksen, enz.), de sociale bijdragen, en de directe belastingen ten laste van huishoudens (waarvan het gros geïnd wordt via de bedrijfsvoorheffing — meer dan drie miljard hiervan hoeven bedrijven echter niet door te storten aan de overheid). Vennootschapsbelastingen (4,4% van het BBP), maar vooral kapitaalbelastingen (met een opbrengst van 0,8% van het BBP in 2018) volgen op zeer verre afstand.
In pleidooien voor een belastingverlaging wordt het vaakst geschermd met het argument dat, in internationale vergelijkingen, België opduikt in het lijstje van landen waar de belastingdruk het hoogst zou zijn. De Hoge Raad van Financiën merkt echter terecht op dat deze lijsten erg misleidend zijn: deze vergelijkingen houden geen rekening met de zeer belangrijke fiscale uitgaven in België (die de werkelijke belastingdruk in België verlagen), noch met de zeer belangrijke verplichte private verzekeringen in sommige andere landen, zoals Nederland en Zwitserland, waar bijv. een belangrijk deel van het gezondheidszorgbudget niet gefinancierd wordt uit sociale bijdragen (die wél worden meegeteld in internationale vergelijkingen), maar wel door verplichte verzekeringsbijdragen (die niet worden meegeteld).
De veelheid aan fiscale uitgaven en uitzonderingsregimes in België maken het belastingsysteem erg ondoorzichtig: vele tientallen bladzijden van het rapport van de Hoge Raad bestaan uit een minimale beschrijving van uitzondering na uitzondering en uitzondering op de uitzondering binnen de inkomstenbelasting en de socialezekerheidsbijdragen. Passeren zo de revu: de vrijgestelde voordelen, de voordelen van alle aard, de kosten eigen aan de werkgever, de cafetariaplannen, het belastingvrij bijverdienen, de flexi-jobs, de vrijstelling van belasting op meerwaarden, de optieplannen, de niet-recurrente resultaatsgebonden voordelen, de uitzonderingsregimes voor sporters, voor auteursrechten, voor gelegenheidswerkers, het gebruik van de vervennootschappelijking, en een resem belastinguitgaven voor allerlei spaarvormen, kapitaalinvesteringen, enzovoort, enzoverder.
Bedrijven hoeven bijvoorbeeld vaak niet de volledige voorheffing die zij inhouden op het loon van hun werknemers door te storten aan de overheid: een belasting ten laste van werknemers wordt zo meteen omgezet in een subsidie aan bedrijven, zonder dat dit in vergelijkende statistieken zo verschijnt. Maar het gaat ook om de veelvoud aan alternatieve verloningssystemen die de overheid heeft mogelijk gemaakt, en die niet onderworpen zijn aan de reguliere belastingen en sociale bijdragen. Sommige van die voordelen zijn volledig vrijgesteld van belastingen en sociale bijdragen, andere gedeeltelijk. Ook voor de Hoge Raad van Financiën bleek het onmogelijk om de werkelijke kostprijs hiervan zelfs maar bij benadering te berekenen: volledig vrijgestelde voordelen, zoals maaltijdcheques, worden bijvoorbeeld in het geheel niet meegerekend, bij andere voordelen, zoals bedrijfswagens, is het belastbaar voordeel vaak een belangrijke onderschatting van het werkelijke voordeel. Voor zover gekend, liep het belastbaar voordeel van alle aard in 2017 op tot 932 miljoen euro voor werknemers, en bijna twee miljard euro voor bedrijfsleiders. Die voordelen van alle aard zijn bovendien erg ongelijk verdeeld: voor de meest bevoordeelde categorie werknemers en bedrijfsleiders loopt het gemiddeld belastbaar voordeel op tot bijna twee miljoen euro per persoon (!).
Die ongelijkheid tussen de genieters van belastbare voordelen verschijnt ook wanneer we kijken naar de begunstigden van belastingverminderingen en belastingkredieten die niet gebonden zijn aan het inkomen van de genieter: fiscale uitgaven die de overheid zo’n 3,8 miljard euro kosten. Bij (fiscaal) gehuwden vloeit meer dan een vijfde van deze voordelen naar het hoogste inkomensdeciel, bij (fiscaal) alleenstaanden zelfs bijna een derde. Een meerderheid van de verschillende types belastinguitgaven worden door minder dan 0,01% van de belastingplichtigen gebruikt.
Een verlaging van de personenbelasting
De Hoge Raad van Financiën vertrekt in zijn rapport van een basisscenario waarbij de belastingvrije som wordt opgetrokken tot het niveau van het leefloon (niet, echter, voor vervangingsinkomens) en de bijzondere bijdrage aan de sociale zekerheid wordt afgeschaft: een belastingvermindering ter waarde van net geen 4 miljard euro (in 2019), waarvan 1,2 miljard euro minderinkomsten voor de sociale zekerheid. Het moet —conform de opdracht die de Hoge Raad kreeg— de kloof tussen werken en niet-werken groter maken dan nu het geval is.
Wanneer een langdurig werkloze vandaag weer aan de slag kan gaan voor een brutoloon dat de helft van het gemiddelde brutoloon bedraagt, zal zij haar inkomen met 58% zien toenemen. In dit voorgestelde basisscenario stijgt haar inkomen met vijf procentpunt meer, tot 63%.
Ondanks het feit dat deze belastingvermindering in de eerste plaats gericht is op het verlagen van de marginale belastingdruk op lage lonen en het verhogen van het voordeel voor wie de stap kan zetten van niet-werken naar werken, vloeit het grootste voordeel ervan toch naar de hogere inkomens — een patroon dat we ook in de scenario’s die op dit basisscenario verder bouwen terugvinden. De grootste winsten (zowel in absolute cijfers als in procent van het beschikbaar inkomen) vinden we telkens terug in de hoogste inkomensdecielen. Meer dan een kwart van de kost van het verhogen van de belastingvrije som en van de afschaffing van de bijzondere bijdrage aan de sociale zekerheid komt ten goede aan het hoogste inkomensdeciel. Zij winnen meer dan 1.600 euro bij deze belastingverlaging, of vier keer zoveel als iemand in het midden van de inkomensverdeling.
Naast dit basisscenario onderzocht de Hoge Raad van Financiën nog zes bijkomende scenario’s die voortbouwen op dit basisscenario, en waarbij telkens (voor zover mogelijk) varianten werden nagegaan die de belastingvermindering in totaal doen oplopen tot 1%, tot 2%, of tot 2,5% van het BBP:
A. Verlaging van de tarieven binnen de bestaande belastingschaal
B. Een belastingschaal waar nog twee tarieven overblijven
C. Uitvlakken van de hoge marginale tarieven
D. Dual income tax
E. Vlaktaks
F. Volledige globalisering van de inkomens
Op deze verschillende scenario’s, en de impact ervan op de inkomensverdeling, komen we in een volgende bijdrage terug.
